A Social Insurance Perspective on Pandemic Fiscal Policy: Implications for Unemployment Insurance and Hazard Pay, Christina D. Romer and David H. Romer,JOURNAL OF ECONOMIC PERSPECTIVES, VOL. 36, NO. 2, SPRING 2022 (pp. 3-28)
szerző: Kenéz Dávid
A szerzőpáros arra indítványoz, hogy a társadalombiztosítási perspektíva alkalmasabb a világjárványra vonatkozó költségvetési politika megtervezésére és értékelésére, mint az egyszerű aggregált keresleten alapuló keynesi modellek. Mivel a vírus az emberi interakciókon élősködik, a költségvetési politikának nem szabad az aggregált kereslet gyors növelésére és a gazdaság teljes foglalkoztatottságának visszaállítására törekednie, hiszen ez csak súlyosbítaná a világjárványt. Hasonlóképpen, egy világjárványban bizonyos gazdasági tevékenységek egyszerűen nem folytathatók biztonságosan. Ennek eredményeképpen az olyan széles körű ösztönző intézkedések, mint az egyszeri kifizetések vagy adócsökkentések nem sokat tehetnek azért, hogy az ezekben az iparágakban dolgozók újra munkába álljanak.
Az elemzésüket a társadalombiztosítási keretrendszer kidolgozásával kezdik, amely Guerrieri et al. (2020) és Woodford (2020) által megalkotott alapmodellből építkezik. Ez egy egyszerű, stilizált modell, amelyben van egy olyan ágazat, amelyet a világjárvány érint, és egy olyan, amelyet nem. Megmutatja, hogy az optimális eredményt reprodukáló politika egyszerű: a nem járványos ágazatban dolgozó egyéneknek megadóztatja azt, amit normális esetben a járványos ágazat termelésére költenének, és a bevételt a járványos ágazatban dolgozó egyéneknek adja. Ez lehetővé teszi számukra, hogy fenntartsák a nem pandémiás ágazat termelésére fordított szokásos kiadásaikat.
Mindazonáltal több oka van, hogy az állami társadalombiztosításon keresztül történő allokáció esetleg nem működik. Először, nem mindegyik dolgozó számára egyértelmű, hogy érdemes-e folytatni a munkájukat egészségügyi szempontból. Másodszor, az allokáció nem méltányos, hiszen azokban az ágazatokban, ahol bezárnak járvány esetén, a dolgozók valójában jobban járnak, mint a nyitva maradó ágazatban dolgozók. Így azoknak, akik tovább dolgoznak, legalább olyan jól kell lenniük, mint akik nem, különben senki sem dolgozna.
Az alapmodellt a szerzők azzal fejlesztették tovább, hogy egy harmadik ágazatot adtak hozzá, ahol az alapvető fontosságú munkavállalók továbbra is foglalkoztatva maradnak, de munkájuk jellege miatt nagyobb egészségügyi kockázatoknak vannak kitéve. Fontos kitérni, hogy ezen csoport fogyasztásának még nagyobbnak kell lennie, mint a másik nyitott szektorban dolgozóké (magasabb kockázat vállalásuk miatt).
A szerzők a heterogén jövedelmet is számításba veszik. Az alapmodellből kiindulva a magasabb jövedelműeknek sokkal nagyobb társadalombiztosítási kifizetéseket kellene kapniuk, mint az alacsonyabb keresetűeknek. A valóságban a legtöbb társadalombiztosítási program nem így működik. Ennek okai az adminisztrációs költségek, amik csökkentik az optimális biztosítást, illetve a több időszakos döntéshozatal jelenléte (amelyekkel bővíti a keretrendszert a tanulmány). Magyarán az egyéneknek lehetőségük van önbiztosításra megtakarítás és hitelfelvétel révén, legfőbbképpen a magasabb jövedelműeknek. Evégett az önbiztosítás elérhetősége csökkenti annak a biztosításnak az összegét, amelyet a kormánynak biztosítania kell, feltéve, hogy a biztosításnak van költsége.
Megfontolandó végül az aggregált kereslet hiányának lehetősége és az ösztönzés szükségessége. Nem egyértelmű, hogy a világjárvány nagyobb mértékben csökkenti-e a keresletet, mint a kínálatot. Kiegészítve a keretrendszert azzal a feltétellel, hogy a megtakarítani könnyebb, mint a hitelt felvenni, a megtakarítási hatás dominál a hitelfelvételi hatás felett, és így aggregált kereslet hiánya áll fenn. Ezáltal egy világjárvány valószínűleg az aggregált kereslet ösztönzésének szükségességéhez vezet.
A továbbiakban a szerzők részletesen megvizsgálják a világjárvány időszakában végrehajtott költségvetési politika két típusát: elsősorban a munkanélküliségi biztosítást, amelyet széles körben alkalmaznak, másodsorban a veszélyességi pótlékot, amelyet kevésbé.
A munkanélküliségi biztosítással kapcsolatban először az a kérdés merül fel, hogy kiknek kellene jogosultnak lennie a munkanélküli-biztosításra. A társadalombiztosítási keret alapján a biztosítást mindenkinek elérhetővé kellene tenni, akik egy világjárvány miatt nem dolgoznak, amit az Egyesült Államok politikája nagymértékben követett is. Egy másik kérdés, hogy meddig tartson a pandémiával kapcsolatos munkanélküli-biztosítás. A társadalombiztosítási keret logikája alapján a válasz egyértelmű, addig kell biztosítani, ameddig tart a járvány. Ez azonban csak elméletben igaz, hiszen a járvány során a különböző időtartam-hosszabbítások, a lefedettség bővítése és a juttatások növekedése inkább a naptári időhöz volt kötve, mint a járvány lefolyásának vagy a gazdaság állapotának mérőszámaihoz.
A bőkezűség tekintetében a tanulmány 100%-nál kisebb helyettesítési aránynál kevesebbet javasol a méltányosság, az adminisztrációs költségek és az önbiztosítás miatt. A rendelkezésre álló adatok azonban nem elegendőek az optimális helyettesítési arány pontos meghatározásához. Meg kell jegyezni azt is, hogy a munkavállalók számára nyújtott tényleges támogatások élesen eltértek a társadalombiztosítási szempontok előírásaitól, mivel az ellátások a legtöbb munkavállalónál jóval 100 százalék fölé emelték a helyettesítési arányt. Ennek oka az újraelosztásban, aggregált kereslet ösztönzésében és más egyéb tényezőkben keresendő.
Az aggregált kereslet élénkítésére is alkalmas a társadalombiztosítási modell, hiszen olyan személyeket céloz meg, akiknek a fogyasztásból származó határhaszna átmenetileg magas. Emellett a világjárvány előtt és közben is a bizonyítékok arra mutatnak, hogy a munkanélküli-biztosítási segélyeknek magas a marginális fogyasztási határhajlandósága.
A járvány idején két, az állam által finanszírozott kockázati pótlék kifizetési rendszerét dolgozták ki az Egyesült Államokban: a HEROES Act-et, ami végül nem valósult meg, illetve a COVID-19 Pennsylvania Hazard Pay Grant-et, ami ténylegesen végre lett hajtva. A szerzők több országból és államból gyűjtöttek össze emellett bizonyítékokat, amelyek valóban alátámasztják a kockázatfizetés szükségességét, mivel a gazdaság jelentős része nyitott maradt. Az amerikai programok elemzése során arra jutottak a szerzők, hogy potenciális jogosultjait nagyon tágan definiálta, miközben az észrevehetően nagyobb kockázatnak kitett munkavállalók aránya viszonylag kicsi volt. Ezért a tanulmány szorosabb együttműködésre szólítja fel a kormányt és a cégeket annak érdekében, hogy a megfelelő csoportok jussanak hozzá a támogatáshoz.
Fontos a kockázati prémium nagysága. A szerzők többféle számítást végeztek különböző adatokkal, majd összemérték az eredményeket a HEROES program 13 dolláros, és a Pennsylvania program 3 dolláros extra óradíj prémiumával. Míg az értékek megközelítették egy-egy program mértékét, biztos számot nem tudtak adni. Ennek ellenére a számítások jól szemléltetik, hogy hogyan számítják ki a döntéshozók a prémiumot. Mivel a kockázatok ingadoznak a veszélyesség szintje alapján, a legvonzóbb lehetőség valamilyen többszintű kockázati fizetési rendszer kialakítása lenne.
A tanulmány felveti a magas jövedelműek kockázati díjainak kifizetését. Arra jut, hogy helyénvaló lenne ezeket megszüntetni, mivel hatalmas jövedelemről mondanának le a munka otthagyásával a magas keresetűek, így továbbra is dolgozni fognak, még akkor is, ha a munka áldozata (disutility of work) nő. Ezt a gyakorlatot egyébként mind a két program követte is.
További probléma, hogy a kockázati pótlék működik-e keresleti ösztönzőként. Abból kiindulva, hogy a magas kockázatú munkavállalók aránytalanul alacsony fizetést kapnak, valószínűleg nagyobb a fogyasztási határhajlandóságuk, mint egy átlagos munkavállalónak. Ez arra enged következtetni, hogy a kockázati díjak nagyobb ösztönző hatást fejtenek ki, mint a szélesebb típusú ösztönzők, például az általános adócsökkentések.
A szerzők végezetül javaslatot tesznek arra, hogy hol lehetne még használni a társadalombiztosítási perspektívat. Állítják, hogy a COVID-19 járványon túl több helyen is alkalmazható: jövőbeli járványokra; regionálisan koncentráltabb recessziókra (amelyek jelentős hasonlóságot mutatnak a világjárványhoz); emellett recessziókra általánosan (mivel biztosításon kívül keresletkezelésre is fokúszál).