Az Eurofound november elején publikált egy összefoglaló jelentést[1] az EU- tagországok intézményeinek két és fél évtizedes fejlődéséről és jelenlegi állapotáról. Ehhez a szerzők a Világbank által létrehozott WGI-mutatórendszert (Worldwide Governance Indicators) használták fel, mely hat önálló mutatót foglal magában: 1) szólásszabadság és átláthatóság (a választás szabadsága, szólásszabadság, stb.); 2) politikai stabilitás és erőszakmentesség (mennyire stabil az államhatalom, van-e lehetőség alkotmányellenes, erőszakos beavatkozásra, stb.); 3) a kormányzat hatékonysága (a közszolgáltatások minősége, hitelesség, politikai függetlenség, stb.); 4) a szabályozás minősége (a kormányzat képessége világos politikai akaratok megfogalmazására és végrehajtására, olyan szabályozás, amely megengedi és ösztönzi a magánszektor fejlődését, stb.); 5) a törvény hatalma (a törvények és a szabályok ereje, a szerződések betartatásának minősége, az erőszakszervezetek működése, stb.); 6) a korrupció ellenőrzése (mennyire használható fel a közhatalom egyéni érdekek érvényesítésére, beleértve mindenfajta korrupciót, valamint azt, hogy mennyire uralja az államot az elit és az egyéni érdekcsoportok, stb.)[2]. A fent bemutatott hat mutató mind arra hivatott, hogy megfogja a felelős kormányzás valamely dimenzióját.
Az intézményi minőség természetesen önmagában is vizsgálandó kérdés, hiszen meghatározza a társadalmi-gazdasági rendszereket alakító szabályokat, illetve a szabályok betarthatóságát, ezzel közvetlenül hat a társadalom mindennapjaira, életszínvonalára. A jelentés azonban az EU által 2020-ban elindított NextGenerationEU projektje szempontjából, és általánosságban az EU-s támogatások kontextusában is kiemelt jelentőséggel bír. A magas intézményi minőség alapvető feltétele az EU-s támogatások hatékony felhasználásának, annak érdekében, hogy az EU-s programok elérjék céljaikat, a források megfelelő elosztásának biztosítására van szükség tagállami szinten. Az intézmények ezt a biztosítást szolgálhatják, amennyiben megfelelően működnek.
A jelentés rávilágít arra, hogy az EU-s támogatások biztosítása, vagy esetleges megvonása nem csupán tagállami szinten vet fel kérdéseket, a demokratikus intézmények fenntartása az egész unióban kihívásokkal szembesült a 2008-as pénzügyi válság óta. A felelős intézményrendszerek fenntartása, ellenállóképességük fejlesztése kollektív kihívás az EU számára. A kérdés, hogy az EU-nak be kell-e avatkoznia recesszió idején a tagállamok gazdasági folyamataiba, és támogatást kell-e nyújtania számukra, meggyorsítva a kilábalást, avagy a gazdasági folyamatok megtisztulásának érdekében magára kell-e hagynia őket, nem tagállami szintű kérdés, sokkal inkább vonatkozik az EU egészére. A tagállamok „magára hagyása” természetesen nem garantálja a megtisztulást, és szükségszerűen együtt jár azzal, hogy még a hatékonytalanul is elosztott forrásoktól is elesnek társadalmak, így a válasz a legkevésbé sem egyértelmű.
Felmerülhet a kérdés, hogy az Eurofound mint egy olyan intézmény, mely alapvetően az élet- és munkakörülmények fejlesztéséért dolgozik, miért állt elő egy olyan jelentéssel, mely az EU-s tagállamok intézményeinek minőségét méri fel. Ahogy arról már korábban szó volt, az intézmények alapvető szerepet játszanak a társadalmi-gazdasági rendszer megszervezésében, ami keretet ad a társadalom életszínvonalának. Ezen túl az aktualitás a sokak által előrejelzett, közelgő recesszióban rejlik, ami szükségszerűen egy technológiai átalakulást is jelent, a társadalom – ennek egyik alapvető pilléreként pedig a munka – megszervezésének megújulását. Ennek kapcsán pedig nem egyértelmű, hogy az EU milyen szerepet tud és köteles vállalni a megújulás érdekében. A tagállami intézményrendszerek minősége keretet ad annak, hogy az EU milyen eszközökkel segítheti a harmonikus átmenetet a recesszió időszakában.
A jelentésben a szerzők azzal kezdik, hogy kiemelik, hogy az EU-tagállamok átlaga mind a hat mutató tekintetében felülmúlják a világátlagokat, bár a politikai stabilitás terén relatíve kicsi az EU „előnye”. Ehhez hozzátartozik azonban, hogy amikor világszinten alakítottak ki klasztereket a WGI-mutatók alapján, az EU-tagállamok három különböző klaszterbe estek. Ezt mutatja be az 1. ábra, melyről leolvasható, hogy a nyugat-európai, illetve skandináv országok az intézmények minőségének szempontjából a legfejlettebb klaszterbe esnek. A mediterrán, illetve kelet-európai országok többsége a második, míg Bulgária és Románia a harmadik klaszterbe esnek, amely még mindig a világátlagnál valamivel jobb teljesítményre utal. Ezek alapján elmondható, hogy az EU-tagállamok világviszonylatban jól teljesítenek, azonban heterogén képet mutatnak.
1. ábra: Az országok klaszterezése a WGI-mutatók szerint
Forrás: Eurofound (2022)
Az EU-tagállamok dinamikájának jobb megértésének érdekében a szerzők az EU-n belül hat csoportot alakítottak ki a WGI-mutatók, a földrajzi elhelyezkedés, illetve a jóléti rendszerekben fellelhető hasonlóságok alapján: 1) északi országok (Dánia, Finnország, Svédország); 2) nyugati országok (Ausztria, Belgium, Franciaország, Németország, Írország, Luxemburg, Hollandia); 3) mediterrán országok (Ciprus, Görögország, Olaszország, Málta, Portugália, Spanyolország); 4) közép-keleti országok (Horvátország, Csehország, Magyarország, Lengyelország, Szlovákia, Szlovénia); 5) balti országok (Észtország, Lettország, Litvánia); 6) egyéb keleti országok (Bulgária, Románia).
Ezen csoportosítás alapján megállapítható, hogy az északi országok az 1996-2020-as időintervallum egészében megtartották vezető pozíciójukat mind a hat mutató tekintetében, annak ellenére is, hogy a politikai stabilitást, illetve a kormányzati hatékonyságot mérő mutatóik átlaga csökkenő trendet mutat. A nyugati országok esetebén általánosságban véve konstans teljesítmény figyelhető meg, bár a politikai stabilitás ezen országokban is jelentősen csökkent 1996 óta. Ami a balti államokat illeti, ezen országok produkálták a legjelentősebb intézményi fejlődést, ami lehetővé tette, hogy a periódus végére megelőzzék a mediterrán országok átlagteljesítményét, amelyeket már a 2008-as pénzügyi válság előtti időszakban is enyhén romló tendencia jellemzett, ami a válság hatására felerősödött. A közép-keleti országok is viszonylag stabilan teljesítettek az időszakban, bár a szólásszabadságot és átláthatóságot mérő mutató értéke csökkent 1996 óta. Ebben a csoportban a legtöbb mutató tekintetében Horvátország és Magyarország rendelkezik a legalacsonyabb értékekkel. Végül pedig a Bulgáriát és Romániát magában foglaló csoportról elmondható, hogy outlier-ként viselkednek az EU-n belül, de javuló tendenciát mutatnak mind a hat mutató esetében.
A szerzők arra is kíváncsiak voltak, hogy a vizsgált periódusban vajon konvergáltak, vagy divergáltak-e a tagállamok intézményi minőség szempontjából. Ennek elemzéséhez az Eurofound[3] által kifejlesztett módszertant használták, melynek segítségével négy különböző dinamikát tudtak beazonosítani. Az elemzést a teljes időszakra, illetve a 1996-2008 és 2008-2020 intervallumokra is elvégezték, az eredményeket a 2. ábra mutatja be.
2. ábra: A WGI-mutatók konvergencia-analízisének eredményei
Forrás: Eurofound (2022)
Az eredmények alapján elmondható, hogy a két részidőszak merőben más képet mutat. A ’90-es évek közepétől a pénzügyi válságig tartó időszakban a tagországok hatból négy mutató esetében felfelé irányuló konvergenciát mutattak, ami azt jelenti, hogy a mutatók átlagos értéke nőtt, miközben a szóródásuk csökkent a 27 országot tartalmazó mintán belül. A tagországok tehát általánosságban véve javuló tendenciát mutattak, az 1996-ban rosszabbul teljesítő országok pedig relatíve jelentősebb fejlődést produkáltak a pénzügyi válság előtt a szólásszabadság és átláthatóság, a szabályozás minősége, a törvény hatalma, illetve a korrupció ellenőrzése terén. A kormányzati hatékonyságot illetően felfelé irányuló divergenciát mutattak ki, ami azt jelenti, hogy bár a mutató átlagos értéke nőtt, ezzel együtt a szórása is. A politikai stabilitás esetében az országok konvergáltak egymáshoz, de ez egy negatív konvergencia volt, csökkenő átlagértékkel. Emögött elsősorban az északi és nyugati országok relatíve jelentős visszaesése áll.
A pénzügyi válságot követően a fenti kép merőben megváltozott. Bár a konvergencia továbbra is fentmaradt hatból négy mutató esetében, ezek mind negatív irányúak voltak, jelentősen csökkenő átlagértékekkel a politikai stabilitás, a kormányzati hatékonyság, a törvény hatalma, illetve a korrupció ellenőrzése terén. A sajtószabadság és átláthatóság, illetve a szabályozás minősége szempontjából már a konvergencia sem mondható el, a legrosszabbul teljesítő országok jelentősebb visszaesést produkáltak 2020-ra. Ezen országok közé tartozik mindkét mutató esetében Horvátország, Románia és Magyarország is. A válság hatására megforduló trendek felhívják a figyelmet az intézmények gyenge ellenállóképességére. Az intézményeknek nem csak konjunktúra idején kell megfelelően működniük, úgy kell őket kialakítani, hogy recessziók idején is stabilak maradjanak a demokrácia veszélyeztetése nélkül.
A jelentés eredményei tehát azt mutatják, hogy a demokratikus intézmények fenntartásának problémája az EU egészében aktuális. A problémához szorosan kapcsolódik Jamie Susskind munkássága, aki könyveiben[4] hosszan taglalja a homo politicus helyét és felelősségét a korunk technológiai vívmányai által meghatározott politikai környezetben. A demokrácia működtetése, az állampolgárok részvételi módjának újragondolása, általában az egyén állampolgári felelősségének tisztázása, a politikai rendszereink megtisztítása kritikus kérdés. A lehetőség adott arra, hogy a technológiát alávessük a demokráciának, ehhez viszont a felelős intézményrendszereken túl az állampolgári részvétel ösztönzésére van szükségünk.
[1] https://www.eurofound.europa.eu/publications/policy-brief/2022/does-europe-lead-the-way-in-institutional-quality
[2] Muraközy, L. (2016): Államok kora: Az európai modell, Budapest, Akadémiai Kiadó
[3] kéne a 2018as hivatkozás
[4] Future politics: living together in a world transformed by tech, Oxford University Press, Oxford, United Kingdom, 2018.; illetve The digital republic : on freedom and democracy in the 21st century, Pegasus Books, New York, 2022.